環境保護領域：PPP項目發展現狀分析

　　中共中央、國務院10月25日發布《「健康中國2030」規劃綱要》，明確今後15年健康中國建設的總體戰略。該《規劃綱要》雖以建設「健康中國」為出發點，主要從醫療、公共衛生服務、醫療保險機制設計、大健康科技產業等角度進行策略與方法探討，但其中也談及了「加強影響健康的環境問題治理」，直擊影響健康的重要因素——環境。

　　全球範圍來看，我國在許多項環境監測指標下都顯示出了重度污染的境況——從受民眾關注度最高的大氣和水兩個領域來看：環保部11月5日公布的數據：我國重污染霧霾區已達100萬平方公里以上，占國土面積約為10.75%，通過11月2日的空氣品質實時地圖（圖1）我們可以看到，我國已成為全球空氣污染最為嚴重的地區;而在水污染方面，據不完全統計，我國年廢污水排放量約為800億噸，占全球污水排放量的20%。造成以上種種情況，一方面與我國三十餘年依賴重工業支撐的經濟發展路徑有關，另一方面也顯示了一直以來我國對環境保護、環境治理工作的不重視，所以習主席在中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議中便全面提出了「綠色發展」的思想，將環境保護與經濟發展放在了同等重要的位置。

　　圖1 全球實時空氣品質跟蹤圖（2016年11月2日）

　　從市場角度來看，環境保護相關領域的項目在近年開始大量立項，相關企業也在不斷地參與項目運作過程中發展壯大——因環保項目有著需求量大、項目投資額小、分布零散等特徵，故而民營企業的參與積極性要明顯高於國有企業，在該領域也誕生了許多家利潤可觀、業務持續性良好的優質民營上市公司。從中可見，若能將環境保護領域的PPP項目大加推廣，那民營資本也將被更多地被導入公共項目建設體系，從而達到分擔政府城鎮化建設費用和財政風險的目的，以達成國家推廣PPP的初衷。出於對該領域的關注與發展前景的看好，我們在分析環境問題現狀的基礎上特別對該領域相關的金融政策信息與PPP項目發展現狀進行了梳理，並提出了相應對策，以期為渴望推動該領域快速發展的地方政府和想要參與該領域的社會資本提供一些多角度且有價值的參考信息。

　　一、我國環境問題現狀

　　評價環境情況，思路與評價養老、醫療、文體設施等公共服務的供給情況不太一樣，主要是因為公共服務針對的目標群體主要是人，通過分析區域內人口數量和人口結構便可以大致評價公共服務的供給情況是否符合目標群體的需求，但相對而言，「環境」的區域界線並不是那麼明顯，比如在山西燃煤造成的大氣污染會隨著西北氣流南下波及華東地區;武漢的某家大型化工廠違規排放污水，毒液可能會隨長江一路東流，進而對長三角水質造成影響，諸如此類。所以，評價環境問題需全盤考慮，基於全國範圍自然環境進行分析，但環境保護、環境治理工作還需落實在地區，即各地需在污染進入大自然之前對其進行控制，且需對區域內已被污染的土地、河流進行治理，同樣，對污染防、治的評價也應是針對地區而言的。本文即是依此思路進行分析，在總體評價全國範圍內環境現狀之後，會對各地區污染源情況和PPP項目與環境保護、環境治理需求之間的匹配度進行分析——這便是本章與下一章的主要內容。

　　（一）我國大氣環境問題

　　雖然我國從2013年開始嚴格實施了《大氣污染防治行動計劃》，但是大氣污染情況的嚴重程度依然居於全球首位。根據《2015年中國環境狀況公報》的數據來看，我國338個地級以上城市中，空氣品質達標的城市僅占21.6%（評價按照《環境空氣品質評價技術規範（試行）》（HJ663-2013））。根據官方對各空氣指標在不同濃度區間時所對應的城市數量所做的統計（圖2），我們可以看到：PM2.5和PM10依然是大氣中最嚴重的污染要素，因其餘大氣污染物超標而導致重污染的地區占比相對不高，主要也和全國範圍內去產能工作的推進以及《全面實施燃煤電廠超低排放和節能改造工作方案》的實施有關——公報顯示，2015年，二氧化硫排放總量為1859.1萬噸，比2014年下降5.8%，比2010年下降18.0%;氮氧化物排放總量為1851.8萬噸，比2014年下降10.9%，比2010年下降18.6%，同時，我國出現酸雨的城市比例正逐年下降，較2010年低了10個百分點。所以顆粒污染物的控制和處理是未來大氣環保的一項重要課題——這不僅需要對化石類能源進行控制，也需要對生活油煙和建築揚塵等進行全面地管控才能達到有效減低PM2.5和PM10污染物的效果。

　　圖2 2015年338個地級以上城市各指標不同濃度區間城市比例

　　（二）我國水環境問題

　　依照環保部根據《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）所做的統計：2015年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的700個國控斷面中，Ⅰ類水質斷面占2.7%，比2014年下降0.1個百分點;Ⅱ類占38.1%，比2014年上升1.2個百分點;Ⅲ類占31.3%，比2014年下降0.2個百分點;Ⅳ類占14.3%，比2014年下降0.7個百分點;Ⅴ類占4.7%，比2014年下降0.1個百分點;劣Ⅴ類占8.9%，主要集中在海河、淮河、遼河和黃河流域，比2014年下降0.1個百分點。各流域水質狀況統計如圖3所示。目前污水處理項目是環保類PPP項目中占比較多的，在未來可以獲得更詳盡數據的基礎上，這些污水處理PPP項目與區域水污染情況的精確匹配和相應截污模式的設計也是我們在後續需要重點研究的。

　　圖3 2015年七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河水質

　　（三）我國土壤環境問題

　　通過《2015年中國環境狀況公報》顯示的數據可知，我國目前正處於耕地持續下降的階段——2014年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積38.80萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積28.07萬公頃，年內淨減少耕地面積10.73萬公頃，且根據我國耕地15個等別來評定，全國耕地平均質量等別僅為9.97等，總體偏低，所以土地污染的控制就顯得格外重要。國務院也在發布了《大氣污染防治行動計劃》（2013年）和《水污染防治行動計劃》（2015年）之後於今年5月28日補充發布了《土壤污染防治行動計劃》，要求加強以農業用地為主的土壤質量的調查、監控工作，同時加強污染防控和土壤保護工作，並將具體工作落實到了各部門。雖然在土壤污染情況的匯總方面我們目前尚沒有詳細的數據，但是在《土壤污染防治行動計劃》中已經要求：2018年底前查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響;2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況。相信未來幾年我們對於土壤污染情況數據的掌握將會更為詳實。

　　（四）我國森林覆蓋率問題

　　根據第八次全國森林資源清查（2009-2013年）結果顯示，全國現有森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億立方米。森林面積和森林蓄積分別位居世界第5位和第6位，人工林面積居世界首位。我們將各省、直轄市、自治區的森林覆蓋率分別統計，得到的結果如圖4所示。從圖中我們可以看到：天津、山西、上海、江蘇、山東、西藏和西北地區森林覆蓋率尚未達到我國平均水平——當然，西藏與西北地區作為我國重要牧區，地上植被以草原為主，所以此森林覆蓋率僅作參考評價指標。若基於國家林業局官方認可的世界平均植被覆蓋率31%來評價，則有更多的省份未達到此「合理值」。從中可以看到，我國在工業化快速推進之後，許多發達地區皆付出了過重的土地代價，進而也喪失了由森林帶來的地區環境「自我淨化」之能力，故而未來需通過森林修復工程使這些地區的森林覆蓋率回到合理區間。

　　圖4 我國各省、直轄市、自治區森林覆蓋率統計圖

　　除了以上幾點外，輻射、噪音等嚴重程度也是評價環境問題的重點，但因為在我國這些問題尚不突出，且相應的項目也並未落成，故此處先不對這些問題做出延展。從中央層面來看，大氣、水、土壤的環境質量監測、污染源管理和排污權有償使用制度的推進也是十三五期間環境保護工作的重點，反應在市場方面，目前推出的PPP項目也是符合此中央工作方針的。本文的下一章便主要討論各省區污染源情況和PPP項目總量對於環境治理需求的匹配程度。

　　二、我國環保領域PPP項目的發展現狀與發展對策建議

　　在本章中，我們主要針對財政部PPP綜合信息平台的環保領域PPP項目數據，以及我國《第一次全國污染源普查公報》所公布的全國範圍內污染源分布數據、現有污染治理設施分布數據進行綜合分析，以探究環保PPP項目開發布局與市場需求的匹配程度，並給出相應的發展對策建議。

　　（一）財政部環保PPP項目總體狀況分析

　　我們根據環保部的《中國環境狀況公報》等相關文件對環保領域涉及到的項目類型進行了歸納總結，最終確定本文需要分析的項目類型有：垃圾處理、污水處理、排污、環境綜合治理、濕地保護、景觀綠化、垃圾發電站、自然能發電站以及海綿城市和新能源相關項目。這些項目在財政部PPP綜合信息平台上分別被市政工程、生態建設和環境保護、能源三大領域收錄。將這些項目挑選出來後，我們統計得出：環保類PPP項目總數已達到2133個，占平台項目總數10471的20.37%，投資金額總計約1.12萬億，占入庫項目總投資額的8.9%，從中可見PPP在環保領域整體以投資金額較小的項目為主。在這些項目中，財政部示範項目209個，省級示範項目169個，市級示範項目147個，示範項目的整體占比情況如圖5所示。

　　圖5 環保領域PPP項目中示範項目的占比情況

　　（二）環保領域各行業PPP項目數量與投資金額分析

　　通過對各細分行業進行項目數量統計，我們可以看到污水處理、綜合治理、垃圾處理的項目占比最大，分別占39%、19%、15%，三個行業占環保行業項目總數的73%，項目數量在50個以上的領域有排水、濕地保護、景觀綠化、垃圾發電、生態保護和海綿城市。各行業項目占比情況如圖6所示;各行業入庫項目數量匯總情況如表1所示。

　　圖6 環保領域各行業PPP入庫項目數量占比

　　表1 環保PPP領域各行業入庫項目數量匯總表

　　值得注意的是，在環保領域項目總量最多的三個行業總投資金額分別為2099億、4541億和716億，合計占環保類項目總投資額的66%，投資額占比分布情況與項目數量占比分布情況出現偏差。綜合分析各行業總投資金額，發現項目數量占比在「第二梯隊」的海綿城市和濕地保護兩個行業的項目總投資金額超出了垃圾處理項目的總投資金額，各行業具體投資金額分布情況如圖7所示。

　　圖7 環保領域各行業PPP入庫項目投資金額占比

　　2016-2021年中國環境保護行業市場需求與投資諮詢報告分析環保領域各行業，PPP項目平均單個項目投資金額，可以看到：海綿城市平均單個項目投資金額最大，達18.65億——這與其具有多項目整合的屬性有關;其次是光電和綜合治理項目，平均每個項目投資金額超過了10億;此外，濕地保護、環境保護、天然氣和風電項目平均每個項目投資金額超過了環保類項目整體平均每個項目的投資金額——5.27億;污水處理、垃圾處理項目雖然數量占比較高，但是平均每個項目投資金額僅有2億多。各行業投資總額和平均每個項目投資金額匯總如表2所示。

　　表2 環保領域各行業投資總額和平均每個項目投資金額匯總表

　　綜合來看，污水處理、垃圾處理項目因其單項投資金額較低，而獲得了更好的民營資本參與度，同時，因這些項目是防治污染物進入大自然的重要屏障，目前對這些項目進行大量設立確實有助於環境和經濟結構優化——可以看出，政府和市場兩方都對此表現出了認可。

　　（三）環保領域PPP項目分布區域分析

　　根據我國《第一次全國污染源普查公報》所公布的全國範圍內污染源分布數據（圖8，詳細數據請參見表3）綜合來看，我國河北省、遼寧省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省環保防治工作任務最為艱巨。

　　圖8 我國各省、直轄市、自治區污染源數量分布

　　從各省污染源占比和人口占比的數據來看（圖9），上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省的工業污染源占比明顯高出地區人口占比，表示這些地區最需要污水處理廠、工業垃圾處理廠等工業污染處理設施;河北省、河南省、湖北省、江蘇省、遼寧省、黑龍江省的農業污染源占比較為突出，故需要進一步加強土壤治理;北京市、上海市、浙江省、廣東省、重慶市、新疆維吾爾自治區的生活污染源占比相對高一些，故而生活垃圾處理設施也需要進一步加強配置。

　　圖9 我國各省、直轄市、自治區各項污染源占比

　　在環保領域入庫PPP項目的區域分布方面（圖10），目前來看，項目數量達到100以上的有河北省、內蒙古自治區、遼寧省、山東省、河南省、四川省、貴州省、新疆維吾爾自治區。同樣以人口占比作為標杆進行對比，發現山西省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、安徽省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西省、重慶市、雲南省等地人均環境治理項目數占比相對略低。

　　圖10 我國各省、直轄市、自治區環保PPP項目數量與占比

　　更為精確地看，我們將各省污染源數量和對污染物進行直接處理的污水處理、垃圾處理項目以及既有污染治理設施的數量進行綜合整理（表3），並以各省區相對全國範圍內的污染源和設施的占比作為對比數值（見圖11），發現河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、浙江省、河南省、湖北省、廣東省等地的污染治理設施相對全國平均水平而言還有不足，污染治理設施仍需要加強。其他地區，若PPP項目可依現有進度推進，那污染的控制與治理工作的效果將有效提升。

　　表3 全國範圍內污染源數量和污染治理設施匯總表

　　圖11 全國範圍內各省、直轄市、自治區污染源和污染治理設施占比

　　（四）環保領域PPP項目的進展情況和回報機制分析

　　按全國PPP綜合信息平台項目庫的劃分，PPP項目可分為識別、準備、採購、執行與移交五個階段。目前環保項目中尚未有項目進入移交階段，處於識別階段的項目最多，數量高達1283個。與其他領域PPP項目不同的是，該領域執行階段的項目數量超過了採購階段項目，說明環保類PPP項目落地相對較快。各階段項目數量分布情況如圖12所示。

　　圖12 各階段項目數量分布

　　與其它PPP項目一樣，環保領域的PPP項目的回報機制主要有政府付費、使用者付費及可行性補助三種，從統計數據來看，三種付費方式幾乎平分秋色，數量分別是701、833、599。在項目運作方式方面，以BOT模式居多，具體運作方式和回報機制統計請詳見表4。

　　表4 環保領域PPP項目運作方式和回報機制統計

　　（五）環保領域PPP項目發展對策建議

　　從以上數據我們可以看出：環保領域PPP項目目前在全國範圍內得到了極高的重視度，污水處理、垃圾處理等環境污染預防類的項目發起數量較多，表明國家與社會各界對於環境「先治理」模式的認可，同時，因為這些項目投資金額較小，故而更能夠得到社會資本的快速響應。此外，環保PPP項目通常具有可獲得穩定的市場收益之特點，所以社會資本通常都會以BOT模式或其他包含「運營期」的模式進行參與。

　　但是，目前我們還不能非常精準分析環境保護項目的供給量是否完全符合整體環境保護與治理的需求，這不僅因為環境數據的採集尚不完整，也因為我國環境治理的各項標準還尚未制定——比如，先處理後排放還是先排放後處理是環保工作中最為核心的一個問題，因為無論是水還是大氣領域，一旦污染物進入自然環境，那所「拖累」的資源數量或將是污染物體積的四至五倍，甚至會到不可估量的地步——這也是本文沒有引用媒體所公布的「中國污水處理率達到80%」之類數據的原因，因為只有在嚴格的「先處理後排放」的框架下處理的廢水量，其與廢水排放量的比值才是真正的污水處理率。

　　目前我國環境治理工作標準尚未嚴格制定，所以治理效果的評價也往往是含糊其辭。可環保工作直接關係到大自然的環境，如落不到實處那便是對我們生存空間的直接影響。所以，環保領域各項工作在執行時需要有極強的責任心和較高地精準意識，自然地，環保領域的項目組管理要求的技術門檻也相對更高。目前來看，單個項目投資金額小、項目運營期限長且設計、運營專業度要求高的各類污水處理、垃圾處理、固廢處理項目更適合民營企業參與，且民營企業參與意願也要大於國企，所以對環保產業進行大力推廣也有利於將民營企業在整體PPP項目中的投入占比放大。

　　綜上，我們認為促進環保領域未來的快速發展，各方可以在以下三點進行加強：（1）國家層面在《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》的基礎上儘快出台環境監控與治理標準，統一各方針對污染問題的警戒線設置以及環保工作的流程規範;（2）相關部門需加快環保大數據系統建設工作，將環境問題透明化、數據化，這樣便可以讓有意參與環保工作的機構能夠更為準確地設計自身的工作方向和工作內容;（3）各相關部門有可傾向性地給環保類PPP項目給予更多的政策支持，或給予優先補貼，以幫助民營環保企業提升融資增信，引導更多的民營資本投入環保類項目，進而切實解決環保問題，同時有效增加民營資本在PPP整體投資中的比重。

　　三、綠色金融政策對環保產業的支持

　　在兩會與《十三五規劃》「綠色發展」精神的指引下，8月31日，中國人民銀行、財政部、發改委、環境保護部、銀監會、證監會、保監會聯合印發了《關於構建綠色金融體系的指導意見》。首度為綠色金融、綠色金融體系做出了定義，並強調：構建綠色金融體系主要目的是動員和激勵更多社會資本投入到綠色產業，同時更有效地抑制污染性投資。在要求信貸、保險，以及證券市場支持綠色投資的同時也將「設立綠色發展基金，通過政府和社會資本合作（PPP）模式動員社會資本」列入了指導範圍。而後，9月29日，國家發改委、環保部聯合印發了《關於培育環境治理和生態保護市場主體的意見》，為綠色發展又增添了一份有力的政策支持。該《意見》在給出了較為切實的環境治理方案之基礎上提出了「綠色環保產業不斷增長，產值年均增長15%以上，到2020年，培育50家以上產值過百億的環保企業。」的目標，為綠色產業投資又加入了一支強心劑。

　　綜合來看，綠色產業必然是十三五期間建設與投資的重點。國家除了引導傳統金融機構將業務重心向綠色發展業務進行轉移之外，也極為注重在PPP框架之下引入社會資本，通過產業基金、直接投資、綠色債券等方式豐富綠色投資的資金來源——今年年初，發改委已發布了《綠色債券發行指引》，在《關於構建綠色金融體系的指導意見》指導下，相信未來還將會有更多的綠色金融專項指引出台，輔佐綠色發展的政策體系勢必將日趨完善。

　　十月末，國務院發布了《國務院關於開展第二次全國污染源普查的通知》，這是時隔八年之後又一次關於環境污染數據的全面更新，業內預計該次普查相比第一次普查在數據採集上將會更為全面、詳實。但是從環保工作的重要性和緊迫性來看，環保大數據的採集和即時發布工作還需進一步完善，而不能只依靠多年一次的全國性普查，唯有數據及時、客觀，產業分析人士才能夠更為有效地推導出合理的問題解決方案，未來環保項目及PPP項目的布局也才能更符合市場的需求，進而達到優化環境、推進綠色發展的目的。