中國環境保護事業分析：通過稅收手段改善環境質量

　　環境保護一般是指人類為解決現實或潛在的環境問題，協調人類與環境的關係，保護人類的生存環境、保障經濟社會的可持續發展而採取的各種行動的總稱。其方法和手段有工程技術的、行政管理的，也有經濟的、宣傳教育的等。

　　12月20日，第十二屆全國人大常委會第二十五次會議分組審議環境保護稅法（草案）二次審議稿（以下簡稱草案二次審議稿），常委會組成人員和部分人大代表對草案二次審議稿提出了修改意見和建議。

　　徵收範圍夠不夠？

　　環境保護稅徵收範圍偏窄

　　羅亮權委員認為，環境保護稅的構成要素仍然存在不足，環境保護稅的徵收範圍偏窄，草案二次審議稿中規定環境保護稅徵收範圍是大氣污染物、水污染物、固體廢物、建築施工噪聲和工業噪聲以及其他污染物。

　　羅亮權指出，首先，環境保護稅僅對排放的污染物徵稅，沒有包括機動車輛稅和污染產品稅。其次，詳細列舉污染排放物的稅目就可能產生遺漏，例如，沒有將放射性污染、農藥污染、森林草原污染歸入其中。再有，從長期來看，還應將污染產品劃入環境保護稅的徵收範圍，例如，塑料薄膜、一次性用品、含磷洗衣粉、鋰電池等，這些污染性產品在使用過程中都會對生態環境產生不可忽視的污染。羅亮權建議適當拓寬環境保護稅的徵收範圍。

　　有必要通過徵稅倒逼船舶使用清潔燃油

　　嚴以新委員說，目前，中國近18萬艘的船舶廢氣污染是一直被忽視的污染源，其嚴重程度不亞於陸地上的火電廠和機動車。根據國際環保組織自然資源保護協會的《船舶港口空氣污染防治白皮書》，一艘使用含硫量3.5%燃料油的中大型貨櫃船，以70%最大功率負荷行駛，一天排放的PM2.5相當於50萬輛使用國四油品的貨車。世界十大最繁忙的港口有6個位於中國。國際海事組織已在全球批准了4個排放控制區，行駛至該水域的船舶需要換成更清潔的油，2015年起要求含硫量不能超過0.1%，4個排放控制區均在歐美，中國並未設立。因此，使用低硫油的船舶到達中國水域之後也依然燃燒高硫油，如同燃燒劣質煤、沒有尾氣處理的「移動火電廠」。我國有必要通過徵收環保稅的方式，倒逼進出我國水域的船舶使用清潔燃油。

　　只對規模化養殖徵稅不妥

　　竇樹華委員建議，將第十二條免徵環境保護稅的第一款規定中的「不包括規模化養殖」的內容去掉。竇樹華指出，規模化養殖是我們農業養殖業的一個方向，對其徵稅與我們現在的農業發展不相適應；二是標準不合理；三是農業生產污染是多方面的，只對規模化養殖徵稅，社會效果不一定好。

　　呂祖善委員認為，草案二次審議稿第十二條第一款的規定，免徵不包括規模化養殖，說法欠妥。建議修改為「規模化養殖經過集中處理，不超過國家和地方規定排放標準的，應當免稅」，這樣既鼓勵規模化養殖，又對規模化養殖污染物處置提出要求。

　　怎麼徵收？怎麼用？

　　環境保護稅收入歸屬不清

　　陳竺副委員長建議增加「環境保護稅收入專項用於環境保護」條款。陳竺認為，按照通常的稅收理論理解，環境保護稅將納入一般財政預算，整體上進行統籌使用。但在我國環保資金仍然十分緊缺的情況下，如果費改稅後，收入納入一般財政預算，各地一般財政預算是否還能保證這部分環保資金投入，可能是個問題。

　　羅亮權委員說，草案二次審議稿對環境保護稅的歸屬以及使用情況並未作出規定，開徵以後的環境保護稅到底屬於中央稅、地方稅還是中央地方共享稅，沒有在草案二次審議稿中得以體現。另外，環境保護稅的專款專用的性質也沒有在草案二次審議稿中明確，收入歸屬不清可能造成徵收過程中中央政府和地方政府之間利益衝突和相互博弈，使用方向不明，則可能會導致環境保護稅開徵受阻，誤導民眾以為政府是為了籌集財政收入而開徵的新稅種，建議進一步明確環境保護稅的收入歸屬以及使用情況。

　　羅清泉委員說，草案二次審議稿中應該明確其使用方向，即此項收入應用於環境保護和污染防治。

　　呂薇委員提出，關於稅的徵收和使用，本法主要講的是徵收，沒有講稅應該怎麼用，建議應該予以明確。

　　稅額設置偏低，不能反映污染物治理成本

　　周天鴻委員說，草案二次審議稿第四條規定了省級政府可以統籌考慮本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會發展目標，在《稅目稅額表》規定的範圍內提出具體適用的稅額。第九條也規定可以根據本地區污染物減排的特殊需要，有權提出增加同一排放口徵收環境保護稅的應稅污染物項目數，這就給了地方政府足夠的授權，但是從稅收公平視角來看，由於各地區情況不同，稅額上浮和應稅污染項目的規定，將來還有很大差異。一方面會導致污染企業向稅率低的地區流動，另一方面也就不利於稅收橫向的公平。周天鴻建議，適當提高稅額，加大企業環保費用的支出，可以淘汰落後產能，倒逼企業運行治污設備，減少地區之間的差異，也能促進當地政府改變其產業結構。

　　車光鐵委員建議，進一步完善稅率動態調整機制建設。草案二次審議稿第六條主要對環保稅稅目、稅額及地方稅率上浮授權工作作出明確規定。從法律制定情況看，此次稅費改革基本堅持了「稅負平移」的原則，將原來排污費的徵收標準作為稅率下限，雖然沒有增加企業負擔，但從目前和未來情況看，這個標準同生態環境污染代價相比已明顯失衡，難以滿足企業減排激勵需要，對此，建議進一步建立和完善稅率動態調整機制，分階段、分情況、分區域逐步提高稅率下限，充分發揮環保稅調節作用，切實保障生態建設和環境治理穩步推進。

　　稅收優惠幅度應與低於排放標準幅度相一致

　　蔡昉委員認為，草案二次審議稿第十三條指出，納稅人排放的濃度如果低於國家和地方規定的污染標準30%，就給打25%的折，繳75%的稅。企業減少排放或者低於國家和地方的標準是要付出成本的，如果幾種不同的排放標準對應的是一個不變的激勵，在正常的情況下，企業一定會選擇僅低於排放標準30%，不會選擇低於排放標準40%，也不會選擇低於49%，除非他能達到50%。所以，建議低於國家和地方排放標準多少就相應得到多大的稅收優惠，考慮的是法律規定的引導效果。

　　環保、稅務如何協調？

　　環保稅應與排污許可制度改革相銜接

　　全國人大代表吳青說，對草案二次審議稿第十五條、第十八條的相關內容作出相應的修改調整，應充分考慮以下內容的一致性。

　　一是環境保護主管部門與稅務部門關於涉稅信息平台的建設時間、建設內容，應該與2020年完成並有效運轉的排污許可證管理信息平台保持一致，即同步。

　　二是環境保護部門交送稅務機關的相關信息，稅務機關交送環境保護主管部門的涉稅信息，應當與排污許可證管理信息平台上發布的行政執法監管信息保持一致。另外，既然是來自同一管理信息平台的信息，環保主管部門與稅務機關之間是否還需要互相交送相關信息，也需要進一步研究斟酌。

　　三是納稅人自行申報環保稅的內容，申報的時間應該與其在排污許可證管理信息平台上公開的信息、公開的時間保持一致。

　　進一步強化基層徵收管理協助機制建設

　　車光鐵委員建議，進一步強化基層徵收管理協助機制建設。車光鐵指出，草案二次審議稿第十四條主要對環保和稅務部門以及縣級以上人民政府分工協作工作機制建設作出明確規定。從目前基層組織架構情況看，稅務部門多年前已實行省以下垂直管理，環境監測監察執法省以下垂直管理試點工作也已相繼啟動，對於市、縣兩級政府講，雖然責任在地方，但環保、稅務兩個徵收管理主體部門的事權、財權都在上面，很多矛盾很難化解，且參與的積極性也會受影響。

　　雲峰委員說，草案二次審議稿第二十條缺少對企業瞞報、漏報數據行為的整改和處罰的方式，並且要明確實行處罰的主體，因為環境保護稅申報徵收工作、排污費覆核工作分別是由稅務、環保兩個部門承擔，需要明確這兩個部門中哪一個是處罰主體，以避免在實際操作中出現錯誤或者衝突。

　　何曄暉委員認為，既要收稅也要對納稅人的合法權益給予保護，現在的條文中沒有這方面的內容，建議增加對納稅爭議事項的處理程序和處理部門的規定。

　　對納稅人涉稅爭議處理缺少必要規定

　　羅亮權委員認為，草案二次審議稿對納稅人的涉稅爭議處理缺少必要規定，不利於保護納稅人合法權益。因此有必要規定納稅人發生納稅爭議時的救濟方式，以充分保護納稅人的合法權益。羅亮權建議，一是明確環保、國稅、地稅三部門在涉稅爭議中的職權、職責；二是細化涉稅爭議處理規定，納稅人發生環境保護稅的納稅爭議，對征管行為不服的，應該按照稅收征管法的有關規定先繳納稅款，再向有權受理複議申請的行政機關提請行政複議，對複議決定不服的可以向法院提起訴訟。

　　車光鐵委員建議，進一步明確納稅爭議救濟機制設置。草案二次審議稿第四章主要對徵收管理工作作出明確規定。從草案二次審議稿制定情況看，基本採取了「企業申報、環保協同、稅務徵收、信息共享」的征管模式，但對涉稅爭議處理工作規定不足，納稅人權益保障機制不夠完善。對此，建議應對稅收征管行政複議、法律訴訟等救濟機制進一步作出細化、明確規定。

　　雲峰委員建議，增加納稅人對稅務機關所徵收環境保護稅不服，提出陳訴申辯、聽證要求，申請行政複議或者提起行政訴訟的，環保部門應當協助配合稅務機關做好行政複議、行政應訴等相關工作的規定。

　　繳稅是否免責任？

　　徵收環境保護稅不免除納稅人賠償污染損害的責任

　　雲峰委員建議，在草案二次審議稿總則中增加一條，即「徵收環境保護稅不免除納稅人防治污染、賠償污染損害的責任和法律、法規規定的其他責任的規定」。理由是：環境保護稅屬於事後救濟措施，不能從根本解決環境污染問題。增加這一條就是要告知納稅人，繳納環境保護稅是污染者應盡的一種法定義務，排污者向環境排放了污染物，必須向國家按規定繳納環境保護稅。

　　王毅委員建議，在第六條後增加一條，建議條文內容為「徵稅環境保護稅，不免除納稅人防治污染、賠償污染損失的責任和法律法規規定的其他責任」，理由是繳納環保稅是排污者應盡的法定義務，不應因納稅而免除其根據污染者負擔原則所規定的污染治理、改善環境和損害賠償等相關法律義務，甚至是刑事責任。

　　周天鴻委員認為，根據污染者負擔的原則，繳納了環境保護稅，並不是買到了合法合理的排污權，繳納環境保護稅還必須履行污染治理、改善環境質量的法律義務。建議在第二十四條後增加「徵收環境保護稅不免除納稅人防治污染損害的責任和法律法規規定的其他責任」。

　　袁駟委員認為，超標排放不是繳稅的問題，而是要承擔法律責任，是處罰的問題。

　　2016-2021年中國環境保護行業市場需求與投資諮詢報告顯示，未來中國環保產業結構將進一步調整，資源節約型產品、潔淨產品的生產和資源綜合利用技術將繼續迅速發展;環境服務業的規模將逐步擴大。城市污水處理、污泥處理、脫硫脫硝等重點領域環保投資將達到1.2萬億元，拉動環保產業產值1.32萬億元。