政府投資項目現狀

　　政府投資項目是一個在我國改革開放中出現的新的概念。隨著中央擴大投資拉動內需政策的出台，我國每年投入上千億資金用於道路、橋樑等基礎性設施建設，投資規模的急劇擴大，給投資管理帶來了新的考驗。以下對政府投資項目現狀分析。

　　2017-2022年中國政府項目行業市場深度調研及投資戰略研究分析報告表明，政府投資建設項目前期工作的管理，是項目實施的關鍵，對項目的成功建設具有很大的影響。對於如何有效管理政府投資項目，我國政府一直都在進行著探討和研究，並不斷改進和完善其管理模式和實施途徑。現從五點來分析政府投資項目現狀。

　　(一)項目確定、準備階段

　　1.工程立項階段和設計階段造價控制薄弱。根據政府投資項目現狀權威統計資料分析，項目設計階段影響造價的可能性為30%至75%，實施(施工)階段影響造價的可能性僅為5%至25%。所以,加強工程立項階段和設計階段的控制對工程造價的影響很大。然而,實際工作中造價管理的重點卻放在工程建造階段，只重視工程的承包價格、變更造價以及結算造價，不重視前期造價管理，如有些工程在立項階段缺乏科學的態度，把可行性研究變成可批性研究;有些工程投資估算不實，在資金沒著落的情況下急於上馬，編制虛假的工程概預算，搞釣魚工程;也有些工程在投資估算中未考慮動態的調整因素;設計行業缺乏競爭和制約機制，掛靠設計、業餘設計等不規範行為比較普遍，不少設計人員由於缺乏實踐經驗，圖紙設計深度不夠，達不到施工圖設計的要求，缺、少、漏項目很多。此外，建設單位或是因為對設計單位過分信任依賴，或是因為沒有對圖紙檢查和覆核能力，在拿到圖紙後就進行招投標，且在施工時又發生了必須修改的許多事項，建設單位和設計單位不得不同意變更設計，造成投資超計劃。

　　由於放鬆了前期的工程造價管理，使得工程上馬後或因資金短缺或因圖紙不到位，造成工程乾乾停停，停停乾乾，既增加了浪費，又使已投入的資金在較長期限內無法發揮效益。與之相反的還有一種極端表現是設計過於保守，增加工程項目的材料耗用量，增加了工程建設成本。部分政府投資項目的建設單位，為了降低設計收費或照顧關係等原因，將工程項目委託給資質等級較低的設計單位設計，這種設計單位因規模較小，設計工種不齊，設計人員業務素質不高，造成設計保守，增加工程項目的材料耗用量，增大工程建設成本。

　　2.超概(預)算投資較為普遍。建設單位為爭取項目立項、少繳規費，一般採取少報投資額的方式，而在項目實施過程中提高裝飾標準，致使項目實施、竣工後超概(預)算嚴重。此外，建設單位違反有關文件規定，要求設計單位擴大規模和提高標準設計，增大工程實際完成投資額，這部分增加的概算投資，建設單位又沒有報原審批部門予以批准。

　　3.部分政府投資項目現狀無立項報建手續，更有甚者在未取得施工用地許可證就擅自動工修建。

　　(二)招投標階段

　　1.造價中介組織良秀不齊。近年來，從事工程造價諮詢、招標代理、標底編制等工作的中介組織發展很快，可是政府對這些中介組織沒能夠進行有效的監督和管理。一方面，中介組織對承擔的諮詢服務不負經濟責任，也沒有完善的賠償制度和迴避制度。另一方面，中介組織中個別從業人員素質較差，在標底編制過程中經常發生錯算、漏算，對一些圖紙中已經非常明確沒有必要暫定的大眾材料實行暫定。這就導致投標報價中相當一部分經費為暫定經費，不但造成投資失控，而且增加了竣工決算審計難度。

　　2.部分建設單位將必須依法進行招標的項目化整為零規避招標。將依法必須進行招標的一個項目化分為若干個小項目，簽訂多個施工合同，使施工單項合同估算價低於要求進行招標的政策底價，以規避施工招標;部分建設單位將應當依法公開招標的項目進行變通處理，從而採取邀請招標的形式;部分建設單位違反基本建設程序，先進場施工後招標投標，使招標投標成為一種形式。

　　3.個別施工企業出借法人營業執照、資質證書投標。部分建設單位在工程施工招標過程中，對投標施工企業資質等審查不嚴，有的建設單位純粹是「睜一隻眼閉一隻眼」，放任施工企業出借法人營業執照、資質證書投標這種違法行為，比較常見的是，同一施工企業的相關人員分別代表幾家施工企業投標，不管哪家施工企業中標，最後中標承建的實質上都是一家施工企業。

　　4.重要設備、材料等貨物的採購應當依法招標的未招標。有關文件規定：「重要設備、材料等貨物的採購，單項合同估算價在100萬元以上的必須進行公開招標」，但是在審計中我們發現，建設單位自行採購的重要設備、材料，多數符合招標條件卻未通過招標採購，而是直接通過「詢價」方式採購，姑且不論材料的質量和價格的合理性，給審計正確計價也帶來了困難。

　　5.建設單位未經總承包單位同意，任意肢解發包工程。《建築法》第二十四條明確規定，「提倡對建築工程實行總承包，禁止將建築工程肢解發包」。可是，在實際工作中，存在任意肢解發包工程的現象，並將帶來以下問題：一是給工程正確計價造成一定的困難;二是增大了工程建設成本，因為按照有關規定，如果建設單位將一個單位工程的一部分直接分包給另一施工企業，總包單位應以該分部工程的定額直接費或定額人工費為基礎，向建設單位收取臨時設施費、現場管理費、企業管理費、勞動保險費;三是不利於工程質量管理;四是肢解發包工程易滋生腐敗。

　　(三)合同簽訂階段

　　1.施工合同簽訂不規範。有的施工合同無視《中華人民共和國招標投標法》的有關規定，不能嚴格按照招投標文件簽訂合同;有的施工合同簽訂得草率馬虎，簽訂合同的主體資格審查不嚴，文字表述經不起推敲，應用費率的標準與有關規定差距甚遠。如某項目國家規定的甲供材料保管費率為1%，但合同簽訂時卻提高到9%;有的合同沒有使用建設部推行的《建設工程施工合同(示範文本)》，合同條款殘缺不全，對施工中發現的各類風險因素處理辦法沒有約定，導致竣工決算時較難裁決;有的合同中簽訂的條款與招標文件的原意背道而馳,前後矛盾，導致結算造價時陷於十分尷尬的境地。

　　2.隨意簽訂包干價合同，且合同其他條款簽訂不嚴肅，內容含混不清、價格過高。我們在審計中經常發現，一些建施雙方在簽定工程承包合同確定合同價款時，部分建設單位在施工企業不規範的報價(揀中藥似)基礎上，同施工企業討價還價後，確定合同價款;有的在幾家施工企業不規範的報價基礎上，簡單加以比較，確定合同價款。

　　3.逃避監督，合同生效。《審計法》明確規定：「審計機關對國家建設項目預算的執行情況和決算進行審計監督」，而一些部門和單位為了逃避監督，在簽定合同時，雙方惡意串通，將價款一次性簽死，使合同生效。審計部門在決算審計時只能審計變更部分。未變更的部分，依據《經濟合同法》的相關規定，不宜再審。

　　(四)項目施工階段

　　1.建設單位自供材料(甲供材)價格高，影響審計定價。工程建設過程中，建設單位供應材料的現象非常普遍，加上很多建設單位缺乏專業技術人員，對材料市場價格信息難以把握，致使甲供材價格普遍偏高，給事後審計計價取費造成很大的困難。

　　2.建設單位認定的「未計價材料」價格大大高於市場價。「未計價材料」是指價格波動較大，結算價格需要建設單位和施工企業共同認定的材料。我們發現，政府投資項目「未計價材料」的認定價格往往高於「當時」「本地區」的市場價。

　　3.管理失控，現場簽證內容失實。簽證，是指在施工圖紙上不能反映，但實際發生時需要現場確認的施工內容。政府投資項目較為普遍地存在：簽證內容過多、簽證數量過大，出現認定的工程量失實、價格高等問題。

　　4.簽證人員缺乏職業道德和敬業精神。我們在審計中發現有的工程簽證數量有出入，有的項目搞重複簽證;有的無中生有，實際並不存在或設計變更已取消，業主代表或監理人員簽字時未仔細核實;有的簽證缺乏詳細記錄，只簽多少工程量，而無具體圖示和尺寸;有的認質認價材料不認質亂認價，不寫明生產廠家、規格、型號，不作市場調查詢價，糊亂認價;有的建設單位代表和施工單位互相串通搞虛假簽證，抬高材料價格。

　　(五)項目竣工階段

　　1.部分政府投資項目竣工後，無質檢、竣工驗收等就交付或投入使用。

　　2.違反規定虛列工程建設成本。我們發現，部分建設單位違反《基本建設財務管理若干規定》(財基字[1998]4號)有關規定，虛列工程建設成本、未經批准在工程建設成本中列支建設單位管理費等。

　　各級政府投資項目現狀存在投向分散、運作不規範、指導監督機制不完善等問題。新政的出台，有利於「規範有序運用政府投資項目方式推動重點產業發展，發揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進企業創業成長等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經濟結構調整和發展方式轉變。隨著政策逐步完善、各地投資限制進一步放開及管理水平存有差距等變化，政府引導項目商業模式有望得到進一步延展豐富，例如發育投融資平台、投資和代持服務、基金託管服務、資管平台、多種組合增值服務等。