环境保护领域：PPP项目发展现状分析

　　中共中央、国务院10月25日发布《“健康中国2030”规划纲要》，明确今后15年健康中国建设的总体战略。该《规划纲要》虽以建设“健康中国”为出发点，主要从医疗、公共卫生服务、医疗保险机制设计、大健康科技产业等角度进行策略与方法探讨，但其中也谈及了“加强影响健康的环境问题治理”，直击影响健康的重要因素——环境。

　　全球范围来看，我国在许多项环境监测指标下都显示出了重度污染的境况——从受民众关注度最高的大气和水两个领域来看：环保部11月5日公布的数据：我国重污染雾霾区已达100万平方公里以上，占国土面积约为10.75%，通过11月2日的空气质量实时地图（图1）我们可以看到，我国已成为全球空气污染最为严重的地区;而在水污染方面，据不完全统计，我国年废污水排放量约为800亿吨，占全球污水排放量的20%。造成以上种种情况，一方面与我国三十余年依赖重工业支撑的经济发展路径有关，另一方面也显示了一直以来我国对环境保护、环境治理工作的不重视，所以习主席在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议中便全面提出了“绿色发展”的思想，将环境保护与经济发展放在了同等重要的位置。

　　图1 全球实时空气质量跟踪图（2016年11月2日）

　　从市场角度来看，环境保护相关领域的项目在近年开始大量立项，相关企业也在不断地参与项目运作过程中发展壮大——因环保项目有着需求量大、项目投资额小、分布零散等特征，故而民营企业的参与积极性要明显高于国有企业，在该领域也诞生了许多家利润可观、业务持续性良好的优质民营上市公司。从中可见，若能将环境保护领域的PPP项目大加推广，那民营资本也将被更多地被导入公共项目建设体系，从而达到分担政府城镇化建设费用和财政风险的目的，以达成国家推广PPP的初衷。出于对该领域的关注与发展前景的看好，我们在分析环境问题现状的基础上特别对该领域相关的金融政策信息与PPP项目发展现状进行了梳理，并提出了相应对策，以期为渴望推动该领域快速发展的地方政府和想要参与该领域的社会资本提供一些多角度且有价值的参考信息。

　　一、我国环境问题现状

　　评价环境情况，思路与评价养老、医疗、文体设施等公共服务的供给情况不太一样，主要是因为公共服务针对的目标群体主要是人，通过分析区域内人口数量和人口结构便可以大致评价公共服务的供给情况是否符合目标群体的需求，但相对而言，“环境”的区域界线并不是那么明显，比如在山西燃煤造成的大气污染会随着西北气流南下波及华东地区;武汉的某家大型化工厂违规排放污水，毒液可能会随长江一路东流，进而对长三角水质造成影响，诸如此类。所以，评价环境问题需全盘考虑，基于全国范围自然环境进行分析，但环境保护、环境治理工作还需落实在地区，即各地需在污染进入大自然之前对其进行控制，且需对区域内已被污染的土地、河流进行治理，同样，对污染防、治的评价也应是针对地区而言的。本文即是依此思路进行分析，在总体评价全国范围内环境现状之后，会对各地区污染源情况和PPP项目与环境保护、环境治理需求之间的匹配度进行分析——这便是本章与下一章的主要内容。

　　（一）我国大气环境问题

　　虽然我国从2013年开始严格实施了《大气污染防治行动计划》，但是大气污染情况的严重程度依然居于全球首位。根据《2015年中国环境状况公报》的数据来看，我国338个地级以上城市中，空气质量达标的城市仅占21.6%（评价按照《环境空气质量评价技术规范（试行）》（HJ663-2013））。根据官方对各空气指标在不同浓度区间时所对应的城市数量所做的统计（图2），我们可以看到：PM2.5和PM10依然是大气中最严重的污染要素，因其余大气污染物超标而导致重污染的地区占比相对不高，主要也和全国范围内去产能工作的推进以及《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》的实施有关——公报显示，2015年，二氧化硫排放总量为1859.1万吨，比2014年下降5.8%，比2010年下降18.0%;氮氧化物排放总量为1851.8万吨，比2014年下降10.9%，比2010年下降18.6%，同时，我国出现酸雨的城市比例正逐年下降，较2010年低了10个百分点。所以颗粒污染物的控制和处理是未来大气环保的一项重要课题——这不仅需要对化石类能源进行控制，也需要对生活油烟和建筑扬尘等进行全面地管控才能达到有效减低PM2.5和PM10污染物的效果。

　　图2 2015年338个地级以上城市各指标不同浓度区间城市比例

　　（二）我国水环境问题

　　依照环保部根据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）所做的统计：2015年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的700个国控断面中，Ⅰ类水质断面占2.7%，比2014年下降0.1个百分点;Ⅱ类占38.1%，比2014年上升1.2个百分点;Ⅲ类占31.3%，比2014年下降0.2个百分点;Ⅳ类占14.3%，比2014年下降0.7个百分点;Ⅴ类占4.7%，比2014年下降0.1个百分点;劣Ⅴ类占8.9%，主要集中在海河、淮河、辽河和黄河流域，比2014年下降0.1个百分点。各流域水质状况统计如图3所示。目前污水处理项目是环保类PPP项目中占比较多的，在未来可以获得更详尽数据的基础上，这些污水处理PPP项目与区域水污染情况的精确匹配和相应截污模式的设计也是我们在后续需要重点研究的。

　　图3 2015年七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河水质

　　（三）我国土壤环境问题

　　通过《2015年中国环境状况公报》显示的数据可知，我国目前正处于耕地持续下降的阶段——2014年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积38.80万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积28.07万公顷，年内净减少耕地面积10.73万公顷，且根据我国耕地15个等别来评定，全国耕地平均质量等别仅为9.97等，总体偏低，所以土地污染的控制就显得格外重要。国务院也在发布了《大气污染防治行动计划》（2013年）和《水污染防治行动计划》（2015年）之后于今年5月28日补充发布了《土壤污染防治行动计划》，要求加强以农业用地为主的土壤质量的调查、监控工作，同时加强污染防控和土壤保护工作，并将具体工作落实到了各部门。虽然在土壤污染情况的汇总方面我们目前尚没有详细的数据，但是在《土壤污染防治行动计划》中已经要求：2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响;2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。相信未来几年我们对于土壤污染情况数据的掌握将会更为详实。

　　（四）我国森林覆盖率问题

　　根据第八次全国森林资源清查（2009-2013年）结果显示，全国现有森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，活立木总蓄积164.33亿立方米。森林面积和森林蓄积分别位居世界第5位和第6位，人工林面积居世界首位。我们将各省、直辖市、自治区的森林覆盖率分别统计，得到的结果如图4所示。从图中我们可以看到：天津、山西、上海、江苏、山东、西藏和西北地区森林覆盖率尚未达到我国平均水平——当然，西藏与西北地区作为我国重要牧区，地上植被以草原为主，所以此森林覆盖率仅作参考评价指标。若基于国家林业局官方认可的世界平均植被覆盖率31%来评价，则有更多的省份未达到此“合理值”。从中可以看到，我国在工业化快速推进之后，许多发达地区皆付出了过重的土地代价，进而也丧失了由森林带来的地区环境“自我净化”之能力，故而未来需通过森林修复工程使这些地区的森林覆盖率回到合理区间。

　　图4 我国各省、直辖市、自治区森林覆盖率统计图

　　除了以上几点外，辐射、噪音等严重程度也是评价环境问题的重点，但因为在我国这些问题尚不突出，且相应的项目也并未落成，故此处先不对这些问题做出延展。从中央层面来看，大气、水、土壤的环境质量监测、污染源管理和排污权有偿使用制度的推进也是十三五期间环境保护工作的重点，反应在市场方面，目前推出的PPP项目也是符合此中央工作方针的。本文的下一章便主要讨论各省区污染源情况和PPP项目总量对于环境治理需求的匹配程度。

　　二、我国环保领域PPP项目的发展现状与发展对策建议

　　在本章中，我们主要针对财政部PPP综合信息平台的环保领域PPP项目数据，以及我国《第一次全国污染源普查公报》所公布的全国范围内污染源分布数据、现有污染治理设施分布数据进行综合分析，以探究环保PPP项目开发布局与市场需求的匹配程度，并给出相应的发展对策建议。

　　（一）财政部环保PPP项目总体状况分析

　　我们根据环保部的《中国环境状况公报》等相关文件对环保领域涉及到的项目类型进行了归纳总结，最终确定本文需要分析的项目类型有：垃圾处理、污水处理、排污、环境综合治理、湿地保护、景观绿化、垃圾发电站、自然能发电站以及海绵城市和新能源相关项目。这些项目在财政部PPP综合信息平台上分别被市政工程、生态建设和环境保护、能源三大领域收录。将这些项目挑选出来后，我们统计得出：环保类PPP项目总数已达到2133个，占平台项目总数10471的20.37%，投资金额总计约1.12万亿，占入库项目总投资额的8.9%，从中可见PPP在环保领域整体以投资金额较小的项目为主。在这些项目中，财政部示范项目209个，省级示范项目169个，市级示范项目147个，示范项目的整体占比情况如图5所示。

　　图5 环保领域PPP项目中示范项目的占比情况

　　（二）环保领域各行业PPP项目数量与投资金额分析

　　通过对各细分行业进行项目数量统计，我们可以看到污水处理、综合治理、垃圾处理的项目占比最大，分别占39%、19%、15%，三个行业占环保行业项目总数的73%，项目数量在50个以上的领域有排水、湿地保护、景观绿化、垃圾发电、生态保护和海绵城市。各行业项目占比情况如图6所示;各行业入库项目数量汇总情况如表1所示。

　　图6 环保领域各行业PPP入库项目数量占比

　　表1 环保PPP领域各行业入库项目数量汇总表

　　值得注意的是，在环保领域项目总量最多的三个行业总投资金额分别为2099亿、4541亿和716亿，合计占环保类项目总投资额的66%，投资额占比分布情况与项目数量占比分布情况出现偏差。综合分析各行业总投资金额，发现项目数量占比在“第二梯队”的海绵城市和湿地保护两个行业的项目总投资金额超出了垃圾处理项目的总投资金额，各行业具体投资金额分布情况如图7所示。

　　图7 环保领域各行业PPP入库项目投资金额占比

　　2016-2021年中国环境保护行业市场需求与投资咨询报告分析环保领域各行业，PPP项目平均单个项目投资金额，可以看到：海绵城市平均单个项目投资金额最大，达18.65亿——这与其具有多项目整合的属性有关;其次是光电和综合治理项目，平均每个项目投资金额超过了10亿;此外，湿地保护、环境保护、天然气和风电项目平均每个项目投资金额超过了环保类项目整体平均每个项目的投资金额——5.27亿;污水处理、垃圾处理项目虽然数量占比较高，但是平均每个项目投资金额仅有2亿多。各行业投资总额和平均每个项目投资金额汇总如表2所示。

　　表2 环保领域各行业投资总额和平均每个项目投资金额汇总表

　　综合来看，污水处理、垃圾处理项目因其单项投资金额较低，而获得了更好的民营资本参与度，同时，因这些项目是防治污染物进入大自然的重要屏障，目前对这些项目进行大量设立确实有助于环境和经济结构优化——可以看出，政府和市场两方都对此表现出了认可。

　　（三）环保领域PPP项目分布区域分析

　　根据我国《第一次全国污染源普查公报》所公布的全国范围内污染源分布数据（图8，详细数据请参见表3）综合来看，我国河北省、辽宁省、黑龙江省、江苏省、浙江省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省环保防治工作任务最为艰巨。

　　图8 我国各省、直辖市、自治区污染源数量分布

　　从各省污染源占比和人口占比的数据来看（图9），上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省的工业污染源占比明显高出地区人口占比，表示这些地区最需要污水处理厂、工业垃圾处理厂等工业污染处理设施;河北省、河南省、湖北省、江苏省、辽宁省、黑龙江省的农业污染源占比较为突出，故需要进一步加强土壤治理;北京市、上海市、浙江省、广东省、重庆市、新疆维吾尔自治区的生活污染源占比相对高一些，故而生活垃圾处理设施也需要进一步加强配置。

　　图9 我国各省、直辖市、自治区各项污染源占比

　　在环保领域入库PPP项目的区域分布方面（图10），目前来看，项目数量达到100以上的有河北省、内蒙古自治区、辽宁省、山东省、河南省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区。同样以人口占比作为标杆进行对比，发现山西省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、安徽省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西省、重庆市、云南省等地人均环境治理项目数占比相对略低。

　　图10 我国各省、直辖市、自治区环保PPP项目数量与占比

　　更为精确地看，我们将各省污染源数量和对污染物进行直接处理的污水处理、垃圾处理项目以及既有污染治理设施的数量进行综合整理（表3），并以各省区相对全国范围内的污染源和设施的占比作为对比数值（见图11），发现河北省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、浙江省、河南省、湖北省、广东省等地的污染治理设施相对全国平均水平而言还有不足，污染治理设施仍需要加强。其他地区，若PPP项目可依现有进度推进，那污染的控制与治理工作的效果将有效提升。

　　表3 全国范围内污染源数量和污染治理设施汇总表

　　图11 全国范围内各省、直辖市、自治区污染源和污染治理设施占比

　　（四）环保领域PPP项目的进展情况和回报机制分析

　　按全国PPP综合信息平台项目库的划分，PPP项目可分为识别、准备、采购、执行与移交五个阶段。目前环保项目中尚未有项目进入移交阶段，处于识别阶段的项目最多，数量高达1283个。与其他领域PPP项目不同的是，该领域执行阶段的项目数量超过了采购阶段项目，说明环保类PPP项目落地相对较快。各阶段项目数量分布情况如图12所示。

　　图12 各阶段项目数量分布

　　与其它PPP项目一样，环保领域的PPP项目的回报机制主要有政府付费、使用者付费及可行性补助三种，从统计数据来看，三种付费方式几乎平分秋色，数量分别是701、833、599。在项目运作方式方面，以BOT模式居多，具体运作方式和回报机制统计请详见表4。

　　表4 环保领域PPP项目运作方式和回报机制统计

　　（五）环保领域PPP项目发展对策建议

　　从以上数据我们可以看出：环保领域PPP项目目前在全国范围内得到了极高的重视度，污水处理、垃圾处理等环境污染预防类的项目发起数量较多，表明国家与社会各界对于环境“先治理”模式的认可，同时，因为这些项目投资金额较小，故而更能够得到社会资本的快速响应。此外，环保PPP项目通常具有可获得稳定的市场收益之特点，所以社会资本通常都会以BOT模式或其他包含“运营期”的模式进行参与。

　　但是，目前我们还不能非常精准分析环境保护项目的供给量是否完全符合整体环境保护与治理的需求，这不仅因为环境数据的采集尚不完整，也因为我国环境治理的各项标准还尚未制定——比如，先处理后排放还是先排放后处理是环保工作中最为核心的一个问题，因为无论是水还是大气领域，一旦污染物进入自然环境，那所“拖累”的资源数量或将是污染物体积的四至五倍，甚至会到不可估量的地步——这也是本文没有引用媒体所公布的“中国污水处理率达到80%”之类数据的原因，因为只有在严格的“先处理后排放”的框架下处理的废水量，其与废水排放量的比值才是真正的污水处理率。

　　目前我国环境治理工作标准尚未严格制定，所以治理效果的评价也往往是含糊其辞。可环保工作直接关系到大自然的环境，如落不到实处那便是对我们生存空间的直接影响。所以，环保领域各项工作在执行时需要有极强的责任心和较高地精准意识，自然地，环保领域的项目组管理要求的技术门槛也相对更高。目前来看，单个项目投资金额小、项目运营期限长且设计、运营专业度要求高的各类污水处理、垃圾处理、固废处理项目更适合民营企业参与，且民营企业参与意愿也要大于国企，所以对环保产业进行大力推广也有利于将民营企业在整体PPP项目中的投入占比放大。

　　综上，我们认为促进环保领域未来的快速发展，各方可以在以下三点进行加强：（1）国家层面在《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》的基础上尽快出台环境监控与治理标准，统一各方针对污染问题的警戒线设置以及环保工作的流程规范;（2）相关部门需加快环保大数据系统建设工作，将环境问题透明化、数据化，这样便可以让有意参与环保工作的机构能够更为准确地设计自身的工作方向和工作内容;（3）各相关部门有可倾向性地给环保类PPP项目给予更多的政策支持，或给予优先补贴，以帮助民营环保企业提升融资增信，引导更多的民营资本投入环保类项目，进而切实解决环保问题，同时有效增加民营资本在PPP整体投资中的比重。

　　三、绿色金融政策对环保产业的支持

　　在两会与《十三五规划》“绿色发展”精神的指引下，8月31日，中国人民银行、财政部、发改委、环境保护部、银监会、证监会、保监会联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。首度为绿色金融、绿色金融体系做出了定义，并强调：构建绿色金融体系主要目的是动员和激励更多社会资本投入到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。在要求信贷、保险，以及证券市场支持绿色投资的同时也将“设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作（PPP）模式动员社会资本”列入了指导范围。而后，9月29日，国家发改委、环保部联合印发了《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》，为绿色发展又增添了一份有力的政策支持。该《意见》在给出了较为切实的环境治理方案之基础上提出了“绿色环保产业不断增长，产值年均增长15%以上，到2020年，培育50家以上产值过百亿的环保企业。”的目标，为绿色产业投资又加入了一支强心剂。

　　综合来看，绿色产业必然是十三五期间建设与投资的重点。国家除了引导传统金融机构将业务重心向绿色发展业务进行转移之外，也极为注重在PPP框架之下引入社会资本，通过产业基金、直接投资、绿色债券等方式丰富绿色投资的资金来源——今年年初，发改委已发布了《绿色债券发行指引》，在《关于构建绿色金融体系的指导意见》指导下，相信未来还将会有更多的绿色金融专项指引出台，辅佐绿色发展的政策体系势必将日趋完善。

　　十月末，国务院发布了《国务院关于开展第二次全国污染源普查的通知》，这是时隔八年之后又一次关于环境污染数据的全面更新，业内预计该次普查相比第一次普查在数据采集上将会更为全面、详实。但是从环保工作的重要性和紧迫性来看，环保大数据的采集和即时发布工作还需进一步完善，而不能只依靠多年一次的全国性普查，唯有数据及时、客观，产业分析人士才能够更为有效地推导出合理的问题解决方案，未来环保项目及PPP项目的布局也才能更符合市场的需求，进而达到优化环境、推进绿色发展的目的。