山区新型城镇化模式选择

　　山区城镇化建设与发展不能效仿东部沿海及平原地区城镇化的模式，必须要充分考虑山区内部自然条件和社会经济条件的显著差异性。目前，山区城镇化活动主要集中在坝区，用地条件的制约性极强，即便有些地区和省份提出以“城镇上山”来破解坝区耕地保护与建设用地扩展之间的矛盾，但山区脆弱的生态环境、资源环境承载能力有限，决定了山区城镇化不宜大规模展开，应以中小城市为主，以小城镇体系建设为重点，并根据资源环境与经济社会功能定位，科学预测山区城镇人口的合理规模，防止过度聚落而导致城镇空间压力和环境影响，逐步抑制住目前山区城镇建成区低水平的蔓延和土地利用的低效率，更要注重城镇化进程中的城市质量提高问题，也包括山区城镇防灾减灾能力的提升问题，以及城镇功能的优化问题。

　　在加快山区城镇化的进程中，还要注意中国最传统、最乡土的文化保护问题。一方面应该尊重地方文化传统，特别要保护好山区古城镇、古村落。在山区城镇的建设方面应最大限度的打造独具特色城市景观和城市形态，突出山地城镇的地域特色和文化传承；另一方面，通过提高山区公共服务及相关基础设施的水平，逐渐缩小城乡经济社会发展差距，加强城乡相互依存关系，使山区居民能够多元就业，提高生计选择能力和适应性，避免山区居民向发达地区无序的流动。

　　山区城镇化现状及特点

　　城镇化水平低。2012年，山区人口为6.08亿人，占全国总人口的45%。其中：非农业人口为1.29亿人，城镇化率为21%，远低于全国49.5%的水平。农业人口4.76亿人，占全国农业人口的71%，即超过2/3的农业人口聚集在山区，也表明我国的“三农”问题重点在山区。山区城镇化水平低、城镇化进程缓慢，大量农业人口聚集在山区，必将给山区生态环境带来巨大的压力。

　　城镇规模小。山区城市以中小城市和小城镇为主，规模较小、功能单一。2012年，山区县级市和建制镇的数量分别为211个和11051个，占分别占全国县级市和建制镇的17%和57%。

　　资源开发驱动。自然资源尤其是矿产资源的开发曾在对山区城镇化起到了显著的推动作用，并由此产生了一批资源型城市。然而，资源开发模式所形成的城镇飞地经济特征明显，城乡二元结构矛盾突出，中心城市对周边辐射带动作用不足。同时，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程存在如经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态退化和环境污染严重等困扰。

　　城镇化多呈无序状态。相对于平原城镇而言，山区城镇规划严重滞后于城镇建设，规划理论落后。因此，目前建成区低水平蔓延和土地低效率使用在山区城镇尤其是坝区城镇建设中普遍存在。城镇功能布局层次不明确，特别是随着人口的增加，建设用地的短缺使山区城镇重要的功能布局基本忽略对山地灾害的避让，防灾减灾能力弱，如甘肃舟曲特大泥石流受灾最严重的地区恰好就是县城人口最为密集、最为繁华的区域，其教训值得深思。

　　城镇空间组织的离散性。平原地区城镇空间分布域关联密切，多是一定区域中的大部面积。而山区城镇空间分布受地形影响是分散分割的。平原地区任何一点可以和周边很多方向通过各种交通方式发生直接经济联系。而在山区，一个节点往往只能与少数其他节点发生直接联系。因此，山区城镇空间组织的内外经济联系较少，要素流动的速度很低，离散系统的这些性质，使得山区城镇空间组织具有封闭性、局限性、不平衡性特征。

　　旅游业是发展新动力。旅游业是促进山区经济多样化发展、增加山区居民就业、减缓山区贫困、促进山区参与经济全球化活动、矫正山区发展差距的潜在工具。法国、瑞士、意大利、德国等国的山区发展经验充分证明了旅游业对山区城镇化的重要性。但如同资源型城市一样，山区旅游城市也表现出明显的飞地经济特征，同时由于管理的缺失和规划的滞后，一些山区旅游城市（如泰安市）亦出现了过度城市化的现象。

　　山区新型城镇化模式

　　都市区模式。推进较发达山区县市都市化发展，都市区是城镇化的高级阶段，对区域经济转型升级、综合竞争能力提升能效显著。都市区多以一个或两个特大城市为核心，辐射带动一批周边城市，形成优势功能复合区。浙江已形成较明显的四个都市区。其中，杭州都市区较为成熟，宁波、温州、金华-义乌都市区正积极培育中。都市区模式的县市，可细分为两个类型。

　　一是独立型。比如金华-义乌都市区所在县市，主要通过义乌国际贸易综合改革试验区的高水平建设，金东-义西新城的共建，以及浙中小商品集群、汽车产业集群、现代物流中心、购物休闲中心等的统筹谋划、跨区共建，来提升金华-义乌都市区的综合实力。

　　二是融入型。主要指毗邻都市区的山区县市。要主动通过与都市区的融入，增强转型升级发展动力，提升城镇化层次。近年来，德清、安吉主动融入杭州都市区已取得显著成效，成为浙江乃至全国新型城镇化的典型。

　　次经济区模式。即相邻县市有着一致的主导产业，城市间的经贸合作已较密切，县市间加强一体化发展的动力较为强烈，但区域总体实力还相对较弱，特别是高度要素集聚、储备水平还较低，尚不能称为都市区，同时与周边都市区有一定距离，近期难以融入都市区，还需主要依靠独立发展的经济区域。加强次经济区培育，跨区推进新型城镇化，可实现毗邻城市优势功能的互补、共育，更快、更好提高城镇化的层次和能级。对次经济区的培育，部分地区已着手进行。例如宁波市在2008年就制定实施了《统筹余慈地区发展规划纲要》，以通过区域合作平台和渠道构建，增强两市合作动力，加快甬北次经济区培育。

　　小县大城模式。主要针对较边远山区县市，其距都市区较远，与周边县市经贸联系不密切，难以通过融入都市区或形成次经济区来实现借力发展。

　　小县大城模式可分为两种亚类。一是单核型。这是对县城已集聚全县一半以上人口或经济总量，其它城镇发展较为滞后，且潜力较为有限的县市所应采取的模式。对应，所在县市应集中培育县城，集聚人口和经济，其他乡镇可作为普通集镇，发挥联系县城与农村纽带作用。

　　二是双核型。即所在县市，除县城外，还有一个较大中心镇，通常被视为副中心城市，多是省级开发区或城市新区所在，发展潜力较大，可与县城形成双轮带动的发展模式。对双核型小县大城模式，需在关注县城发展建设同时，高度重视第二核的培育，以较好全县分担经济、人口集聚压力。

　　对采取小县大城模式发展的县市，一方面需对县城、副中心城镇建设的用地及其学校、医院、教育等资源配置加以倾斜，并结合产业平台打造增加就业岗位；另一方面需贯彻中小城市户籍管理改革精神，对本县市居民的落户给予支持，以有效提升经济、人口、要素空间优化的协调度。特别是对边远山区的居民，要把县城和副中心城镇建设、生态移民、扶贫致富三方面有机结合，以在提高各种扶持资金在山区县市落实的有效性同时，实现社会的公平和谐发展。

　　浙江的探索

　　浙江省山区拥有全省绝大多数的森林资源、一半的水资源、80%的国家级重点风景名胜区、60%的5A级旅游景区和大量有待开发的低丘缓坡。近年来在贯彻沿海开发战略的同时，也日益重视大量山区落后地区的发展。省委、省政府出台了《关于加快山区经济发展的若干意见》，从财政、税收、基础设施建设等方面推出一系列扶持政策，以推动山区加快走上绿色发展、生态富民、科学跨越的新路子。与此同时，《浙江省山区经济发展规划（2012—2017年）》发布，以衢州、丽水、湖州三大省级发展试验区为重点，对包括53个县的8.58万平方公里山区进行科学谋划。

　　国土资源部在丽水、金华、衢州开展了首批低丘缓坡开发试点工作，为受困于土地资源制约的浙江获得发展空间打开了新通道，被誉为是“最有含金量”的试点政策。

　　生态旅游，生态农业，新材料、先进装备制造、新能源等战略性新兴产业在浙江广袤的山区迅速崛起。山区经济生态化，山区生态经济化的良好局面正在形成。

　　具体产业而言，浙江山区突出生态农林业和生态旅游休闲业的发展。加强现代农林业企业和适度规模经营型农庄的培育建设，加强农林业生态科技研发及全面推广，加强农林业专业合作社的跨村跨镇、跨县跨市发展，加快打响浙江生态农林业的安全品牌。生态旅游休闲业在科学规划建设一批森林公园、风景名胜区、旅游度假区的基础上，重点结合古村落保护、特色村落保护等，结合通村公路、安全饮用水、生态化污水处理等的完善，规划建设一批农村休闲、养生、养老、摄影等品牌基地。同时，利用好生态资源，做靓竹制品加工等生态型工业经济。

　　相对沿海地区可方便地利用国内国外资源，如石油、铁矿等来发展外向型经济，山区经济发展需更多地依靠农业、森林等自身资源来发展一产，也需其作为基础资源来发展二、三产业。这就需山区突出三次产业的共生互荣发展，特别是需加强一产的相关资源保护与可持续利用，作为二、三产业发展的重要基础和依托。